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蹄疾步穩繪就生態文明藍圖
發布時間:2016-06-07     瀏覽次數:3308

    中共中央政治局9月11日審議通過了《生態文明體製改革總體方案》,與此前已經發布的《加快推進生態文明建設的意見》、《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等製度一起,初步完成了我國生態文明建設的頂層設計,將一幅比較完整的生態文明建設藍圖清晰地展現出來。

  複雜係統呼喚頂層設計

建設生態文明是中華民族偉大複興的重大工程和中國特色社會主義總體布局的重要內容,也是一個艱難探索的過程。生態文明建設包含了先進的生態倫理、完善的生態製度、發達的生態經濟、良好的生態人居和優美的生態環境等豐富的內容,是一個複雜龐大的係統運動過程。對於這樣一個過程,我們沒有現成的曆史經驗,世界各國也難以提供完整的知識借鑒,因此,在推進生態文明建設時隻能采取積極穩健的態度,在實踐中摸索,在摸索中提升,逐步形成比較完整的戰略框架。

自黨的十七大提出建設生態文明以來的8年時間,可以看作是我國建設生態文明的實踐和探索時期。在這段時期,一方麵,中央加強了理論指導和宏觀部署;另一方麵,鼓勵地方放開手腳,大膽創新,積累經驗。這是一個上下互動、各方相容的良性作用過程,取得了很好的成效。全國各地因地製宜,各顯神通,新做法、新經驗層出不窮。例如,有的地方以經濟結構調整為主推動發展方式轉型,有的地方以生態環境保護創建活動為龍頭帶動綜合配套建設等。再如生態文明建設的組織機構,有的地方成立了生態文明建設委員會或領導小組,有的地方主要依托環保部門推進生態文明建設。可以說,尊重實踐、鼓勵創新是我國推進生態文明建設的基本經驗之一。

隨著生態文明建設不斷推進,很多深層次的利益衝突、製度缺陷和體製機製障礙等問題逐漸暴露出來,許多地方感到創新的空間受到了各種外部條件的製約,有的地方和部門感到生態文明建設涉及的方麵很多,看不清進一步深化工作的方向。這些情況表明,事物的發展一般會經曆由簡單到複雜的過程,需要人們從生態文明建設的複雜關係中總結發展規律,從摸著石頭過河轉換到重視頂層設計,從更高層麵上提出推進生態文明建設的全景藍圖。

按照中央關於改革“要敢於出招又善於應招,做到‘蹄疾而步穩’”的要求,這一藍圖經過廣泛的基層總結和精心的頂層設計,現已初步形成,總體上包含3個層麵:

第一是理念和戰略層麵。這主要是在黨的十七大、十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會等重要曆史節點上作出的方向性決策部署,包括提出建設生態文明的戰略,要求將其擺在更高的戰略地位,深刻融入經濟、政治、文化、社會建設之中,形成中國特色社會主義“五位一體”總體布局等,這些理念和戰略方向的確立具有重大的曆史意義,居於生態文明建設藍圖的最高層,起到旗幟和標誌的作用。

第二是目標和任務層麵。這主要是由中共中央、國務院《關於加快推進生態文明建設的意見》所作出的具體部署,包括提出了協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和綠色化的總體要求,以及到2020年的主要目標,並從國土空間開發、提高發展質量、資源節約利用、生態環境保護、生態文明製度、統計監測執法、良好社會風尚、加強組織領導等8方麵布置了任務,為生態文明建設建立了行動指南。

第三是製度和體製層麵。這主要是由《生態文明體製改革總體方案》和《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等作出的保障措施安排,用以支持完成上述生態文明建設目標和任務。這些保障措施屬於國家治理體係和治理能力範疇,都是近年來生態文明建設中迫切需要突破和改進的製度條件。

理解《生態文明體製改革總體方案》,需要把握“668”,即6個理念、6項原則、8類製度。6個理念是:尊重自然、順應自然、保護自然,發展和保護統一,綠水青山就是金山銀山,自然價值和自然資本,空間均衡,山水林田湖是生命共同體。6項原則是:堅持正確方向、自然資源公有、城鄉環境治理體係統一、激勵和約束並舉、主動作為和國際合作結合、試點先行與整體推進結合。8類製度是:自然資源資產產權、國土開發保護、空間規劃體係、資源總量管理和節約、資源有償使用和補償、環境治理體係、市場體係、績效考核和責任追究。

上述8類製度都可以應用在環境保護領域。如果說其中比較重要而目前在環保領域又比較缺乏的製度,應該是自然資源資產產權製度。環境除了滿足人們的生活需要(如呼吸潔淨空氣、喝上幹淨水)外,還具有容納和淨化汙染物的能力(環境承載力),這種能力是一種自然資源,工廠需要環境來承納汙染物,如同需要土地來放置原材料一樣。日益稀缺的環境承載力如何產出最大的經濟效益?這就是環境承載力作為稀缺資源的最優配置問題。事實證明,市場是配置資源效率最高的製度形式,而市場發揮作用的前提是資源產權必須清晰和有效。因此,在環境保護領域建立環境承載力的產權製度,既體現這種資產的公有性質,又能夠使這種產權在具體法人身上得到體現,是我們在貫徹落實生態文明體製改革要求時應該著重研究的內容。

搭好生態文明體製改革基礎性框架

深化生態文明體製改革,要建立正確認識,搭好改革的基礎性框架,在這方麵有3個問題需要認真思考。

首先是生態文明體製概念。對生態文明體製可以有廣義和狹義兩種理解。廣義上,生態文明體製又稱生態文明治理體係,是指推進生態文明建設所需的各種基礎性、常態化的支撐條件和保障體係的總和,是國家治理體係的一部分。它由生態文明建設製度體係、組織體係和實施機製構成,分別解決生態文明建設中的動力、主體和途徑問題,即生態文明體製要為生態文明建設提供動力來源(通過法治和倫理要求等形式明確目標和任務),確保有人員和機構來擔當工作(機構改革),並為這些人員和機構的執行行動授予合法可行的權威和權利(有責、有權、有錢)。狹義上,生態文明體製是指推進生態文明建設所需的各種組織機構的設置及其職能劃分和權力配置等,它相當於上述廣義理解中的組織體係部分,即人們常說的機構問題。過去,很多關於生態文明體製改革的研究文獻都是在狹義層麵上使用了生態文明體製概念。

如果僅從狹義的機構改革層麵來理解生態文明體製改革,可能有些狹窄。生態文明體製應該是與經濟體製、政治體製、社會體製、文化體製等相並列的“大”概念,如同經濟體製改革不能僅僅指各個經濟管理機構之間如何劃分經濟管理職能,而要從產權(所有製)、財稅、分配等基本經濟製度上進行調整一樣,生態文明體製也應該從上述廣義層麵理解,即生態文明體製應該包括製度體係、組織體係和實施機製,而不僅僅是組織體係。

其次是生態文明體製的來源。生態文明體製的實質是建設生態文明中各有關主體(政府、社會、市場)的責任、權力、利益的配置結構,它是由多種因素共同決定的:

一是來自生態文明建設目標和任務的要求。生態文明建設的形象目標是美麗中國,具體目標是先進倫理、發達經濟、完善製度、優美環境等。生態文明建設的主要任務是搞好國土空間規劃、推進資源節約利用、加強生態環境保護和加快製度建設。這些目標和任務都來自中央的政治要求,都需要有生態文明體製提供支撐和保障。例如,國土空間規劃需要確立國家對國土資源的用途管製職責,資源節約利用需要確立自然資源產權製度,生態環境保護需要強化統一監管製度等,這都是生態文明體製改革的方向。

二是來自生態文明建設實踐中麵臨的體製問題。主要是生態文明建設製度體係不完善(如法律缺失、政策缺位、責任追究不到位等),生態文明建設組織體係不健全(如各方紛爭、群龍無首、職能交叉等),生態文明建設實施機製不落實(如執法不嚴、司法不足、管理薄弱、缺乏監督、道德滑坡、公眾缺位、創新不足等)。這些問題表明,現有的生態文明體製不能應對生態文明建設中出現的問題,應針對如何解決這些問題而改革和發展新的生態文明體製。

三是來自生態文明製度建設的基本理論。主要有:可持續發展理論,即強調環境問題的解決要依靠發展進程的改進,也就是應該建設“五位一體”的總體布局。同時,可持續發展強調代際公平,要求我們建立一個為子孫後代著想、體現社會公平正義的生態文明體製。國家治理體係現代化理論,即強調效率與公平的平衡性,要求生態文明體製滿足社會的主流訴求,保障大多數人的利益。同時,治理現代化包含著經濟有效的原則,要求生態文明體製做到成本低廉、持續運行。生態係統方式理論,即強調係統的統一性,要求生態文明體製突破單純的行政區域束縛,按照自然規律設計管理製度和組織體係。

四是來自國內外生態文明體製建設的經驗。生態文明建設是可持續發展的中國化和升級版,國際可持續發展的製度建設經驗可為我國所借鑒使用。例如,美國並沒有規定哪個部門負責可持續發展事務,整個國家的可持續發展推進是依托於現有法律體係,如果發現需要出台和實施某方麵的可持續發展法律和標準,則可由議員或某個政府部門提出法律建議草案,在國會辯論通過後由總統簽署實施,各政府部門則按照法律要求執行。這種體製不需要過於複雜的部門間協調,體現了法治社會的特點。

第三是生態文明體製目標模式。生態文明體製改革的目標模式是按照國家治理體係和治理能力現代化的總目標製定的,實現生態文明治理體係的現代化,即建設一個製度完善、組織有效、實施有力的生態文明體製。其中,製度完善的要求是:生態文明建設的目標和任務比較明確,相關法律法規和政策規定比較齊全,各參與主體的權力、責任、義務和權利規定比較合理。組織有效的要求是:在國家治理體係中配備從頂層到基層的組織機構,這些機構承擔著生態文明建設的主要職能,具有較強的決策、統籌、指揮、協調和獎懲權力,具備較高的權威性,是生態文明建設的主體力量。同時,各種社會組織等也具有重要的職責和參與渠道。實施有力的要求是:具有強大的執行生態文明建設製度的資金和人力保障能力,建立完善的執法監督體係等。

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