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後規劃時代到來,我們準備好了嗎?
發布時間:2016-02-22  瀏覽次數:4822

——中央城市工作會議對城市規劃工作的影響


劉喬昆


1、前言

  2015年12月20日至21日中央城市工作會議時隔37年後首次召開,這是決定我國城市未來展的一件大事。

  改革開發以來,我國城市快速發展,2013年城鎮化率已達到53.7%。但是隨著我國城鎮化的快速推進,一些問題也逐步顯現,首先,發展與保護的矛盾日益突出,生態紅線保護、城地矛盾、城鄉地區發展不平衡等問題越來越突出。其次,城市發展的經濟驅動力下降,近幾年我國經濟發展放緩,加上國際市場低迷,投資增長乏力,傳統產業產能過剩,一些城市,特別是三四線城市房地產形勢嚴峻,加上國家對土地的嚴控,土地財政難以為繼,很多城市政府負債過高,政府融資難度加大,為城市基礎設施建設帶來難度。第三,城市建設質量不高,由於過去各地城市發展強調速度,忽視了質量,建設用地緊張的同時,土地浪費嚴重,外來人口難以融入城市,空城鬼城現象、暴雨淹城、區域性大麵積霧霾、大中城市交通擁堵、公共服務設施不足、鄉村衰敗、生態及環境汙染、忽視人文關懷和文化文脈傳承、城市缺乏特色等越來越成為普遍問題。第四,城市管理水平有待體高,長期以來我國的各種規劃都是由各部門分管,一個城市空間由多個政府部門管理,彼此之間缺乏協調甚至相互衝突,導致管理秩序的混亂和協調成本的增加,降低了剛性規劃的法律嚴肅性,在一定程度上影響了我國經濟社會的健康發展。

  然而,城市在我國經濟社會發展中起到非常關鍵的作用,特別是國家“十三五”規劃提出:“經濟保持中高速增長,在提高發展平衡性、包容性、可持續性的基礎上,到二〇二〇年國內生產總值和城鄉居民人均收入比二〇一〇年翻一番,產業邁向中高端水平,消費對經濟增長貢獻明顯加大,戶籍人口城鎮化率加快提高”的總體目標,對我國城市未來可持續發展、科學規劃、高質量建設、精細化管理、完善法律體係及治理機製、社會及公眾參與等方麵都提出了更高的要求。

  解決以上問題,靠現行的方式方法難以解決,必須有頂層設計,中央因此重啟最高規格的城市工作會議。

2、中央城市工作會議要點

  中央城市工作會議提出當前和今後一個時期,我國城市工作的指導思想是:全麵貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市,轉變城市發展方式,完善城市治理體係,提高城市治理能力,著力解決城市病等突出問題,不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力,建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市,提高新型城鎮化水平,走出一條中國特色城市發展道路。

  在城市發展方式上,要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待,堅持以人民為中心的發展思想,堅持人民城市為人民。同時,要堅持集約發展,框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量,立足國情,尊重自然、順應自然、保護自然,改善城市生態環境。

  在城市工作方法上,強調城市工作的係統性,應在統籌上下功夫,在重點上求突破,著力提高城市發展持續性、宜居性。第一,尊重城市發展規律。第二,統籌空間、規模、產業三大結構,提高城市工作全局性。第三,統籌規劃、建設、管理三大環節,提高城市工作的係統性。第四,統籌改革、科技、文化三大動力,提高城市發展持續性。第五,統籌生產、生活、生態三大布局,提高城市發展的宜居性。第六,統籌政府、社會、市民三大主體,提高各方推動城市發展的積極性。

3、中央城市工作會議對城市未來發展的影響

  本次中央城市工作會議是我國城市未來發展的風向標,可以預計,未來我國城市將在以下方麵進入“新常態”:

  首先,城市將由過去的快速擴張模式,向強調精明增長模式轉變。隨著國家對土地和地方融資規模的逐步收緊,各地大規模建新城、擴園區的衝動將會得到遏製。這將促使我國的城市發展規模進入“微量增長”、“存量發展”、甚至“減量發展”的新常態。

  其次,城市將從過去房地產驅動為主的土地擴張模式,向強調產業及創新驅動模式轉變。城市發展將注重產業的轉型升級及新型產業的培育,支撐城市增長的內生動力將成為城市發展必須考慮的“新常態”。

  第三,城市將由過去粗放發展模式,向強調質量和效益模式轉變。強調城市建設質量,強調綠色發展、智慧發展,保護生態環境,降低汙染,提高城市安全保障及防災減災能力,提高公共服務及公共空間的配套水平和便利程度,重視文化保護,重視城市逐步更新及修補、城市碎片空間的織補、突出城市特色和自然環境特色等將成為城市發展“新常態”。

  第四,城市將從過去重城輕鄉,向新型城鎮化、城鄉一體發展模式轉變。按照中央城市工作會議和《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》要求,新型城鎮化的核心是人的城鎮化,需處理好城鄉關係,需注重東、中、西部城市群和中心城市的均衡空間格局及其對周邊的帶動,注重大中小城市、小城鎮的協調發展,走特色發展之路。注重鄉村的複興,優化城鄉空間結構。需強化交通等基礎設施和基本公共服務的支撐作用。強調協調、公平、共享、可持續發展的新型城鎮化將成為城市發展的“新常態”。

  第五,城市發展將由政府自上而下推動模式,向放開市場準入模式轉變,深化土地管理製度改革、創新金融服務、投融資機製及財稅體製改革、多方參與的PPP融資模式,將成為有效解決城市發展資金瓶頸的“新常態”。

  第六,城市發展評估將從單純的GDP評估,向綜合評估的“新常態”轉變。未來將從“城鎮化水平、基本公共服務、基礎設施、資源環境”等方麵構建城市的綜合評價體係。

  第七,城市規劃建設管理將由過去條塊分割、部門分治向部門統籌協調的管理方式轉變。體製機製創新、方法模式轉變、法律程序完善、管理水平和效率提升、信息化管理手段的應用、精細化管理和城市治理能力的加強將成為城市規劃建設管理“新常態”。

4、中央城市工作會議對未來城市規劃工作的影響

  本次會議對未來城市規劃工作的影響是顯而易見的,無論對規劃編製工作、規劃實施工作、規劃管理工作都會產生深遠的影響,可以說本次中央城市工作會議對城市規劃工作來說是一個轉折點,預示著後規劃時代的到來,為此,專業人員應做好充分的準備。本文僅從規劃編製層麵進行分析,主要從規劃理念、理論方法、內容深度等幾方麵就本次會議對城市規劃的影響進行初步和簡要分析。

  首先,城市規劃理念需要更新。城市發展理念決定未來城市的走向,未來中國城市發展理念需要貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念,反映在城市規劃理念上:強調城市係統、社會係統與自然係統相融合;注重城鄉統籌發展、地區均衡發展、產城融合發展;城市應注重集約複合、特色多樣、有機共生;提倡綠色高效發展,資源能源的有效利用,走智慧生態發展、精明發展之路;注重曆史文化的保護與傳承;注重公共服務均衡及公平及人性關懷;注重城市的動力活力及創新性;注重建立多方參與的城市良性投融資體係,提高公眾參與意識。

  第二,城市規劃理論需要拓展和深化。我國的城鎮化速度之快、規模之大是世界上絕無僅有的,但我國的城市規劃理論更多的是建立在西方傳統的“工程學”基礎上,今天很多問題采用傳統規劃理論無法很好的解決,因此規劃理論需要結合我國的體製特點和當前的城鎮化特點,結合土地和金融製度的改革,在諸如“空間經濟學”、“製度經濟學”、“發展經濟學”、“社會學”等方麵進行拓展和深化研究,才能更好的解決當前城市規劃實踐中遇到的問題。

  第三,城市規劃方法需要創新。傳統的城市規劃方法建立在終極藍圖式的規劃方法上,更關注城市空間的技術解決方案。隨著城市發展“新常態”的出現,城市規劃的複雜性和不確定性會增加,因此規劃方法應與之相適應,今後城市規劃方法應在以下幾方麵進行加強:

(1)理念先進性及係統綜合性:當前我國對城市發展提出了更高要求,今後的城市規劃應采用先進的規劃理念,科學製定城市發展目標,進行更加係統綜合的規劃。

(2)與其他規劃的融合性:目前我國的規劃除了城鄉規劃部門主管的城市規劃以外,還有發改委係統、國土資源係統等各部門主管的各類規劃,相互之間需要有效的銜接。除此,本次會議要求“在《全國主體功能區規劃》、《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》的基礎上,結合實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等戰略”,國家層麵宏觀戰略規劃,均需要各地城鄉規劃的承載,落實在法定城市總體規劃和詳細規劃中,真正做到“多規合一”,“城鄉一體”規劃。

(3)預測的科學合理性:本次會議要求“必須認識、尊重、順應城市發展規律”,“人口和用地要匹配,城市規模要同資源環境承載能力相適應”。過去城市規劃的定量分析是建立在靜態統計數據基礎上,今後利用大數據等方法,通過對人流、物流、資金流、信息流等動態大數據的收集和定量分析,通過對土地和環境的動態監控,可以更加科學的預測城市規模、發展方向和發展速度,優化空間結構和布局,確定各類資源的配置。除此,當前城市發展進入“微量增長”、“存量發展”、甚至“減量發展”的新常態,應更加科學的預測城市發展規模。

(4)公眾參與性:過去城市規劃以自上而下為主,今後隨著存量規劃的增多,隨著市場準入的放開和ppp模式的推行,公眾與投資者的實質性參與將成為規劃中的一個重要環節,規劃師在一定程度上應成為各方利益的協調者。

(5)規劃的層次性:目前城市規劃編審周期較長,規劃的時效性大打折扣。今後隨著規劃機製的完善,對上報國家、省市自治區、本級市的各層次城市規劃的內容及深度邊界應有所區分。上報國家的規劃應側重戰略指導性,由當地審批的規劃側重操作性。

(6)規劃的彈性和動態完善性:過去的終極籃圖的城市規劃已經難以適應城市發展“新常態”的要求,應允許城市規劃具有一定彈性,特別是戰略性的中宏觀規劃。規劃在生存底線、生態底線、環境底線方麵是剛性的,但在發展空間上允許一定彈性,並在規劃實施中動態調整,不斷完善。

(7)規劃的可操作性:城市規劃可操作性受以下幾個主要因素影響:規劃及土地、資金和項目、市場需求等。因此城市規劃應在將這些因素考慮其中,完善和細化規劃實施的內容和配套辦法。

(8)規劃技術的創新性:傳統規劃技術主要是以工程型的靜態規劃為主,未來規劃工作應與數據化、信息化及規劃管理平台相結合,將規劃成果能夠與社會經濟發展數據、環境資源變化數據、土地及建設項目數據、基礎設施及公共服務設施數據、並與GIS係統相結合,形成能夠提供動態管控的規劃成果。

  第四,城市規劃內容需要完善。未來城市規劃需要根據當地發展和規劃需求情況,分別在以下幾方麵進行完善:

(1)戰略產業方麵,根據當地資源稟賦、產業基礎、市場需求及區域甚至全球競合關係,研究城市戰略定位、新型產業結構及產業布局,使城市具備持續的內生動力,為城市創造持久的價值。

(2)新型城鎮化下的城鄉空間格局方麵,研究大中小城市如何合理分布,使城市與自然、城市與農村、城市與城市之間建立起融合的良性關係。明確城鄉發展方向,明確規劃期內城鎮、鄉村、各類園區、開發區、旅遊區、風景名勝區中建設用地發展方向及發展邊界。

(3)“多規合一”方麵,空間管製與土地利用規劃、主體功能區規劃等結合,明確城市發展邊界,特別是各類用地不能突破的邊界,規劃中應明確基本農田、自然保護區、風景名勝區、文物保護區、重要基礎設施保護帶等各類用地的邊界。雖然目前總體規劃中已經有劃定禁建區、限建設區範圍的內容要求,但內容過於寬泛,也不夠全麵,對各類建設用地規劃期內不能突破的邊界不夠明確。

(4)“城鄉統籌”方麵,傳統城市規劃重城輕鄉,沒有真正做到“城鄉一體”規劃。應將城鎮及鄉村納入城鄉統籌規劃範圍當中,真正做到“城鄉規劃”,而不僅僅是城市規劃和城鎮體係規劃。應縮小城鄉差距,保證公共服務資源配置的均衡,城鄉市政基礎設施等一體化。

(5)智慧生態方麵,包括智慧生態目標及指標體係、土地集約混合利用模式、海綿城市,地下綜合管廊、綠色交通係統、資源循環利用係統、區域能源規劃、智慧係統、智慧生態社區及綠色建築引導等內容,為未來城市發展確立新的建設標準。

(6)舊城更新方麵,隨著“存量規劃”情況的普遍出現,挖掘存量土地潛力,優化既有城區功能和布局,成為城市規劃必須重視的內容。

(7)“海綿城市”及城市水係統方麵,提高城市防洪排澇減災能力,節約水資源,改善城市生態環境。

(8)重大項目及投融資方麵,研究城市的信用體係和造血機能,規劃城市未來的投融資模式,將紙上的技術規劃變成明確的資金池和項目池,使政府、金融機構、企業均可參與其中,提高規劃的可操作性,解決城市發展的資金瓶頸。

(9)配套措施方麵,實施配套政策,加強規劃的可實施性。

(10)強化城市環境、城市安全、公共服務配套、公共交通、社會保障、城市公益項目、城市特色等內容,提高城市品質和服務水平。

  第五,城市規劃深度應分出層次。根據規劃層次邊界,上報國家的城市規劃更應偏重宏觀規劃,內容應側重戰略性的重大內容,側重跨區域的協調規劃,如跨區域國家級重大基礎設施、重大生態環境項目、民生項目、國家級戰略性產業等內容;由當地省、市、自治區政府主管部門審批,規劃內容應更加細,深度更深些,留有少量彈性。

  新形勢下,未來的城市發展對城市規劃工作提出了更高的要求,需要規劃人員加強學習,有所創新,我們應做好準備,共同努力,迎接規劃新時代的挑戰。


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